США и Евросоюз все менее охотно выделяют помощь Украине и все чаще обсуждают передачу стране активов российского ЦБ. Вот что может из этого выйти
Страны Запада вновь начали обсуждать конфискацию замороженных активов Центрального банка России, сообщают источники американских СМИ. Необходимость в этом обострилась из-за того, что политики в США и ЕС никак не могут договориться о новых траншах финансирования Украины. Но согласия по поводу конфискации тоже нет — международные активы государств обладают иммунитетом, при отмене которого репутация доллара и евро сильно пострадают. «Новая-Европа» объясняет, что Запад может сделать с бывшей «финансовой крепостью Путина».
Что происходит с помощью Украине
Дебаты на Западе по поводу использования активов ЦБ РФ не прекращались с момента их блокировки в первые дни российского вторжения в Украину. Тогда под санкции попали активы на сумму около 300 млрд долларов, сообщали власти России, США и ЕС. Это около половины резервов России, которые на Западе прозвали финансовой крепостью Владимира Путина.
О том, что администрация президента США Джо Байдена вновь активизировала переговоры с союзниками о конфискации, еще в октябре со ссылкой на источники сообщала газета Washington Post. Тогда в Конгрессе вовсю шло ожесточенное противостояние из-за выделения помощи Украине.
В ходе него впервые в истории в отставку отправили спикера палаты представителей, где большинство мест у республиканцев.
В итоге 60 млрд долларов для Украины на финансовый год, который уже начался 1 октября, не выделили до сих пор, так как республиканцы настаивают на уступках от демократов по различным вопросам ужесточения миграционной политики.
Финансирование также не могут получить Израиль и Тайвань, средства для которых идут в том же законопроекте. Кроме того, на фоне неудачного контрнаступления республиканцы заявляют, что администрация Байдена не имеет ясной стратегии по войне в Украине, и требуют большей подотчетности по расходованию средств. Республиканцы делают такие заявления также на фоне того, что всё больше их сторонников считают поддержку Украины чрезмерной. С начала войны доля таких респондентов, по данным Pew Research Center, выросла с 8% до 48% к концу 2023 года. Конгрессмены вернутся к обсуждению после рождественских каникул.
Аналогичная ситуация к концу года сложилась в ЕС, где финансирование Украине заблокировала Венгрия. Правительство страны в обмен на снятие вето добивается от Евросоюза возобновления финансовой помощи, которую заморозили из-за претензий по поводу коррупции в Венгрии. Вопрос выделения помощи в итоге тоже откладывается на следующий год. Хотя остальные члены ЕС голосовали за, общественная поддержка финансирования Украины среди европейцев, по данным соцопросов, там также сокращается.
Из-за застрявших пакетов помощи бюджет Украины уже недополучает денег на текущие расходы, а армия — вооружения, пишут украинские и американские СМИ.
В чьих руках активы
В декабре, когда ситуация стала критической, источники Financial Times (FT) и The New York Times (NYT) раскрыли некоторые подробности о том, какие усилия предпринимает администрация Байдена, чтобы использовать российские активы.
Как пишут СМИ, официально США не заявляли о стремлении к конфискации, но в частном порядке оказывают давление на страны ЕС, чтобы выработать для этого совместную стратегию. Это необходимо, так как в самих США хранится мизерная доля средств, а большая часть — в ЕС.
FT со ссылкой на документ Еврокомиссии пишет, что замороженные союзниками активы ЦБ РФ в евро сейчас оцениваются в 260 млрд. По предвоенному курсу это было почти 300 млрд долларов. В странах ЕС находится 210 млрд евро, в США — всего лишь 4,6 млрд. После объявления о блокировке западные страны более полутора лет занимались идентификацией активов России, и данные о том, где и сколько хранится российских денег, различались. «За войну должны платить только западные граждане или бюджеты или Кремль все-таки тоже должен заплатить?» — так участник переговоров передал FT доводы сторонников конфискации.
Однако пока среди властей ЕС и даже США нет единства по вопросу о том, как поступить с активами России. На пути к конфискации и иному использованию активов лежат юридические и политические риски, угрожающие финансам и влиянию западных стран.
Аргументы за и против
Первое препятствие для конфискации активов России лежит в юридической плоскости. Высокопоставленные чиновники и юристы ведущих западных институтов высказывают противоположные мнения. Одни говорят, что конфискация активов России уже легальна или требует некоторых поправок в национальных законодательствах. Другие считают конфискацию нарушением международного права, которое несет опасные последствия.
В декабре официальные лица США предложили странам ЕС и G7 проработать конфискацию в качестве контрмеры в соответствии с международным правом, говорится в документе, с которым ознакомилась FT. По их мнению, такой шаг будет считаться законным ответом на незаконное вторжение России, если его осуществят государства, «пострадавшие» от ее агрессии. В их число могут входить союзники Украины, которые финансировали ее экономику и армию. Американские чиновники также предлагают рассматривать изъятие как аванс на компенсацию Украине, которую Россия должна будет выплатить.
До этих переговоров в течение нескольких месяцев с подобными предложениями в СМИ и своих докладах выступали несколько авторитетных экспертов. Среди них профессоры Гарвардского университета юрист Лоуренс Трайб и экс-глава Минфина Ларри Саммерс, которые, как пишет NYT, десятилетиями консультировали Байдена, а также бывший президент Всемирного банка Роберт Зеллик.
По их мнению, для побуждения России к прекращению агрессии международное право позволяет союзникам Украины по праву контрмер отменить обязательства перед Россией и использовать ее активы.
Лоуренс в своем 124-страничном докладе также обосновывает, что национальное право США позволяет конфисковать активы других государств. В качестве примера он и его единомышленники приводят то, что США конфисковали активы Ирака из-за его вторжения в Кувейт в 1990 году. Однако тогда США сделали это в соответствии с решением Совбеза ООН, а Россия в нем имеет право вето. Накануне вторжения в Украину Россия приветствовала то, что Ирак полностью выполнил свои обязательства по решению, за которое голосовал еще СССР.
С позицией близких к Байдену экспертов не согласна действующий министр финансов США Джанет Йеллен. Она считает, что изъятие невозможно без изменения законодательства через Конгресс. Там поддержка таких изменений растет, и это вселяет в администрацию Байдена оптимизм, говорят источники NYT.
Ряд авторитетных экспертов считают, что конфискация российских активов не соответствует международному праву. Активы государств охраняются суверенным иммунитетом, который защищает их от конфискации другими странами,
утверждают юристы Йельского университета Уна Хэтэуэй, Мэгги Миллс и Томас Постон. Их мнение опубликовала Washington Post в противовес точке зрения близких к Байдену экспертов. Они, по мнению юристов Йеля, предлагают на одно незаконное действие ответить другим незаконным действием. «Конфискация откроет дверь для волны аналогичных экспроприаций со стороны России и других стран, что дестабилизирует систему защиты финансов и торговли, на строительство которой США потратили десятилетия», — говорят они.
Международные резервы государств — это «самые священные виды активов в мировой финансовой системе», — сказала FT Ингрид Брунк, профессор международного права Университета Вандербильта в США. Она также говорит, что право контрмер не может быть использовано для конфискации активов: «Они не являются методом получения компенсации, а вместо этого предназначены для того, чтобы подтолкнуть государство к выполнению своих обязательств».
В ЕС тоже предупреждают о юридических рисках. Специальная группа ЕС по резервам России еще летом пришла к выводу, что «надежного правового механизма» для их конфискации нет, писал Bloomberg со ссылкой на внутренний документ. В случае конфискации Россия может обратиться в суд и выиграть его, что станет политической и экономической катастрофой, тогда же предупреждал МИД Австрии.
О финансовых рисках западные страны беспокоятся не меньше, чем о юридических «Даже если вы найдете что-то юридически обоснованное, каковы будут последствия для статуса евро как мировой валюты?» — рассуждал еще летом до последней активизации переговорного процесса неназванный европейский дипломат в разговоре с FT.
Риски для доллара и евро
Западные чиновники обсуждают разные проекты перенаправления российских резервов Украине: от полной конфискации до изъятия только поступающей прибыли от них, которая формально тоже принадлежит России. По последнему варианту западные чиновники продвинулись немногим дальше кулуарных обсуждений. В декабре Еврокомиссия представила законопроект об изъятии прибылей в фонд поддержки Украины. За три года туда планируется собрать 17 млрд евро. Когда законопроект будет рассмотрен, неизвестно.
За использование прибыли выступила также G7. «Необходим решительный прогресс для направления чрезвычайных доходов, получаемых частными лицами непосредственно от суверенных активов России», — говорится в совместном заявлении лидеров «Большой семерки» по итогам декабрьского саммита. Но по-прежнему официально о полной конфискации нет и речи. Семерка в очередной раз повторила, что активы будут заморожены до возмещения Россией ущерба Украине.
И полная, и частичная конфискация вызывает опасения у финансовых властей и экспертов в ЕС и США.
Европейский центральный банк (ЕЦБ) еще летом предупредил чиновников, что даже изъятие доходов «может подорвать доверие к евро как мировой валюте и нанести ущерб финансовой стабильности», сообщал со ссылкой на источники FT. По мнению ЕЦБ, такой шаг может побудить другие страны с большими накоплениями типа Китая и Саудовской Аравии «отвернуться» от евро как валюты для торговли и резервов. Это, в свою очередь, приведет к подорожанию кредитования для европейских стран. Сейчас они пользуются низкими по мировым меркам ставками. Отток с рынка желающих покупать их долговые облигации может привести к росту процентов по долговым бумагам.
Такие же опасения продолжают высказывать и высокопоставленные чиновники в США, писал в декабре NYT. Министр финансов США признает, что только заморозка российских активов уже поставила под угрозу доминирование доллара, поскольку другие страны ищут альтернативу. «Когда мы применяем финансовые санкции, связанные с ролью доллара, существует риск того, что со временем это может подорвать гегемонию доллара», — заявила Йеллен в апреле.
Чтобы не повторить опыт России, другие страны стали прикладывать больше усилий для отказа от доллара в резервах и торговле, писал Bloomberg. Среди них практически все крупные и значимые развивающиеся государства, такие как Китай, Индия, Бразилия, Саудовская Аравия, ОАЭ и другие. Но этот процесс идет не быстро, и страны сталкиваются с разными трудностями при переходе на торговлю в собственной валюте.
Конфискация суверенных активов ускорит глобальную дедолларизацию, предупреждают юристы Йельского университета. «Ослабление доллара как предпочтительной глобальной резервной валюты нанесет ущерб способности Вашингтона использовать свою финансовую мощь на международной арене», — добавляют они.
Компромиссные варианты
Пока что у стран Запада есть только один близкий к реализации вариант без рисков финансировать Украину при помощи резервов России. Это перенаправление Украине налогов финансовых организаций, которые они платят с прибыли от российских резервов. В октябре о таких планах объявила Бельгия, где в депозитарии Euroclear заморожена большая часть активов России.
Чиновники изучают еще один осторожный вариант — использовать российские активы в качестве залога для будущих облигаций Украины, чтобы ей было проще занимать деньги без рисков для своих небольших резервов.
В таком случае России можно было бы даже вернуть резервы, если Украина за 10–30 лет выплатит взятые под их залог долги, предложил в разговоре NYT Далип Сингх, который до апреля 2022 года координировал санкции против России в администрации Байдена. «Если они не смогут погасить долг, я предполагаю, что Россия, вероятно, имеет к этому какое-то отношение, — объяснил он. — Таким образом, Россия будет заинтересована в том, чтобы Украина была суверенной экономикой и страной».
Юристы Йеля также говорят, что замороженные, а не конфискованные резервы должны быть использованы как важный козырь Украины в будущих мирных переговорах. Как пишет NYT, американские чиновники тоже надеялись в этом году, что в обмен на часть замороженных средств Россия сядет за стол переговоров, но Россия не проявила к этому интереса.
