Европа на распутье: лидеры ЕС спорят, что делать с экономикой после года войны, санкций и энергетического кризиса

В последние месяцы обострились традиционные для Европы расколы между сторонниками и противниками госрегулирования, а также между теми, кто готов делегировать полномочия наверх, и, напротив, всё решать на национальном уровне. Лидеры Европы пытаются понять, как совершить «зеленый переход» и одновременно удержать в своих границах предприятия, которые с интересом посматривают на щедрые программы поддержки промышленности в США, сформированные благодаря новому закону IRA.

«Новая-Европа» изучила стенограммы экономических дебатов с последних саммитов ЕС и поговорила с экспертами о том, на каких основаниях будет строиться послевоенная экономика Европы.

«Зеленый поворот» Европы

К концу первого года войны в Украине экономические дебаты в Евросоюзе стали касаться не только новых антироссийских санкций и их последствий, но и вопросов более долгосрочных: куда экономике Европы двигаться дальше и на что делать ставку с учетом всех произошедших изменений.

Главные темы — переход европейской промышленности, энергетики и сельского хозяйства на «зеленые рельсы» и в связи с этим будущая структура европейского рынка электроэнергии. Данным проблемам были посвящены октябрьский и декабрьский саммиты ЕС, январский франко-германский саммит и, наконец, специальный саммит Евросоюза 9 февраля. 

На всех этих встречах на высшем уровне не прекращались острые дебаты: разные члены ЕС, исходя из структуры своих экономик и возможностей бюджета, по-разному оценивают, как должна действовать Европа.

После принятия в США Закона о сокращении инфляции (IRA), поставившего под угрозу европейское промышленное производство и экспорт зеленых технологий, локомотивы Евросоюза в лице Франции и Германии заговорили о необходимости расширить госпомощь для своей промышленности («Новая-Европа» уже писала об этом подробно. — Прим. ред.). По итогам декабрьского саммита Европейский совет призвал Еврокомиссию в кратчайшие сроки «мобилизовать все соответствующие национальные инструменты». Однако Франция и Германия сочли эти меры недостаточными. В совместной декларации по итогам франко-немецкого саммита страны потребовали от Еврокомиссии резко упростить процедуры получения госпомощи европейскими предприятиями.

По вопросу реформы рынка электроэнергии мнения стран ЕС тоже разделились. Одни выступили за решительные меры и прямое регулирование со стороны государства, другие — за более мягкий подход с преобладанием рыночных механизмов.

Главными сторонниками расширения государственного регулирования стали традиционно более левые правительства Испании и Франции. Еще в марте 2022 года министр экономики Франции Бруно ле Мэр назвал существующую систему абсурдной и призвал привязать цены на электричество «к средней стоимости производства декарбонизированного электричества, а не к ценам на ископаемое топливо и уж точно не к цене на газ». А в январе 2023 года министр экологического перехода Испании Тереза Рибера заявила: «Роль [государственного] регулирования является ключевой для поддержки этой новой структуры [рынка электроэнергии]».

Против таких резких призывов выступила коалиция стран, возглавляемая Данией и Германией. Они направили открытое письмо в Еврокомиссию, в котором заявили, что нужно «сохранить преимущества существующей структуры рынка», а любые решительные меры должны «быть серьезно взвешены, а не приняты в кризисном режиме».

Лучше, чем ожидалось

При этом экономические успехи Евросоюза после начала войны весьма неоднозначны. С одной стороны, ЕС удалось избежать рецессии: 

несмотря на то что темпы роста из-за войны и энергетического кризиса сократились, ВВП Еврозоны в 2022 году в реальном выражении прирос на 3,1%, а Евросоюза — на 3,2%.

«Экономика ЕС вступила в 2023 год в более здоровой форме, чем ожидалось», — подытожил эти показатели в своем недавнем выступлении еврокомиссар по экономике Паоло Джентилони.

С другой стороны, в прошлом году Еврозона столкнулась с пугающей инфляцией: в октябре 2022 года она достигла пика и составила 10,6% в годовом исчислении. После этого темпы замедлились, и годовой показатель для февраля прогнозируется на уровне 8,5%. Это самые большие цифры за последние 25 лет, даже в период кризиса 2008 года годовая инфляция не поднималась выше 4%. Основная причина такого роста цен — разумеется, энергетический кризис.

Относительно неплохо завершили 2022 год и локомотивы Евросоюза: прирост ВВП Франции и Германии в реальном выражении составил 1,8% и 2,6%, а годовая инфляция — 5,9% и 8,7%.

Но несмотря на то что катастрофу в 2022 году удалось предотвратить, прогнозы на 2023 год как для крупнейших экономик Европы, так и для всего сообщества достаточно сдержанны. Еврокомиссия полагает, что экономика ЕС в 2023 году будет стагнировать (рост ВВП — 0,8%), но избежит рецессии. Одна из главных причин столь скромного прогноза — инфляция, которая, оставаясь на высоком уровне, будет превышать рост зарплат, а значит, и сокращать потребительский спрос, едва успевший восстановиться после пандемии. Кроме того, есть серьезные опасения, что высокие издержки на электроэнергию приведут к тому, что крупные промышленные европейские предприятия будут простаивать.

Таким образом, чтобы вернуться к устойчивому росту в ЕС, необходимо, с одной стороны, обеспечить поддержкой европейскую промышленность, а с другой — реформировать рынок электроэнергии. Ровно поэтому эти две задачи и занимают столько места в дебатах стран — членов ЕС последние месяцы.

Большие экономики против маленьких

У большинства лидеров Европы нет сомнений, что перед лицом угрозы ухода европейских инвестиций в США нужно поддержать европейскую промышленность. «Раскалывающий» союзников вопрос — что именно должно стать источником этой поддержки.

План «Зеленого курса», анонсированный Еврокомиссией в начале февраля 2023 года, предлагает позволить странам-членам самостоятельно и почти без каких-либо ограничений увеличить субсидирование национальных экономик. Главными сторонниками этой идеи стали Франция и Германия. Их заинтересованность понятна: как у самых богатых экономик Евросоюза, у них есть больше всего ресурсов для субсидирования предприятий. Правда, одновременно в этих странах больше всего предприятий, которые уже нуждаются в поддержке. В Германии, например, к ноябрю 2022 года из-за энергетического кризиса частично остановилась работа на четырех сталелитейных заводах в разных регионах страны.

Члены ЕС с менее сильными экономиками и меньшим объемом внутреннего рынка призвали отнестись к пересмотру правил господдержки с «большой осторожностью». Их позиция ожидаема и закономерна: компании из менее обеспеченных стран ЕС будут перемещать свои производства и инвестиции в страны с более щедрыми субсидиями — аналогично тому, как европейские предприятия готовы уйти в США из-за IRA. А это, в свою очередь, чревато гонкой субсидий уже между членами Евросоюза, что отбрасывает развитие ЕС не несколько десятков лет назад.

В жесткой форме расширение госсубсидий отвергли 11 стран ЕС: Дания, Финляндия, Ирландия, Польша, Швеция, Нидерланды, Венгрия, Латвия, Чехия, Словакия и Бельгия.

Они направили в Еврокомиссию совместное письмо, в котором заявили, что подобные меры могут привести к «фрагментации внутреннего рынка, пагубной гонке субсидий и ослаблению регионального развития». Страны-подписанты столкнулись в 2022 году с самой большой в ЕС инфляцией: в Венгрии, например, годовая инфляция в октябре 2022 года составила 21,9%. Таким образом, война уже сильно ослабила их экономики и поставила в уязвимое положение перед лицом возможной гонки субсидий. Поэтому они в меньшей степени способны поддерживать экономику самостоятельно, зато были бы не прочь получить помощь со стороны ЕС, то есть за счет более богатых стран — членов Евросоюза.

Именно в такой общеевропейской программе помощи и состоит предлагаемый альтернативный сценарий решения дилеммы поддержки промышленности ЕС в 2023 году. Еще в декабре 2022 года председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен анонсировала создание Фонда европейского суверенитета (European Sovereignty Fund), задача которого заключалась бы не только в совместном финансировании европейской промышленной политики «в борьбе против изменения климата», но и в противодействии «фрагментации единого рынка». Источником финансирования этого фонда, особенно учитывая опыт восстановления после пандемии, должен стать госдолг ЕС. Иными словами, этот вариант предполагает коллективные займы для последующего более равномерного распределения внутри Союза.

Эту идею поддержала Франция, но теперь против выступила уже новая коалиция стран, возглавляемая Германией. По мнению немецкого министерства финансов, такие меры, как выпуск долговых обязательств, могут привести к потере взаимного доверия на финансовых рынках и подорвать политику по сдерживанию инфляции.

Взять цены на электроэнергию под контроль

Во второй экономической дилемме ЕС — назревшей реформе рынка электроэнергии — наибольший спор вызвал объем необходимого этому рынку регулирования.

Несмотря на то что Еврокомиссия только начала подготовку к реформе, проект которой планируется представить в марте, страны ЕС уже разделились на два лагеря. Текущая система подразумевает, что цены на электричество для конечных потребителей в ЕС сильно зависят от цен на углеводороды — главным образом, на газ, потому что именно за счет этих энергоносителей удовлетворяется избыточный спрос. События 2022 года показали, что эта система, очевидно, нуждается в преобразовании.

Сторонники наиболее радикального подхода — Франция и Испания — призывают массово ввести обязательные долгосрочные договоры на покупку электричества с конечными пользователями. Ключевая роль в выстраивании новой системы, подчеркивает испанский министр по экологическому переходу Тереза Рибера, — в расширении госрегулирования. Долгосрочные контракты помогут сохранить устойчивые цены на электроэнергию и снять инфляционное давление на спрос. К тому же такие договоры выгоднее всего заключать на возобновляемые источники энергии: это электричество производят на месте, а не импортируют, поэтому издержки на его производство постоянны, что помогает сохранять устойчивость цен. 

В итоге подобная политика должна помочь одновременно снизить зависимость цен на электричество от колебаний на рынке углеводородов и стимулировать развитие возобновляемых источников.

При этом Франция и Испания — страны, где большая доля электроэнергии уже производится не из ископаемого топлива. Во Франции до 90% электроэнергии в 2021 году было получено из атомной энергетики и возобновляемых источников и лишь около 10% — из нефти, газа и угля. В Испании на возобновляемые источники и атомную энергию в 2021 году пришлось больше 60%, на ископаемые источники — менее 40%.

Против предлагаемого Францией и Испанией варианта выступили семь европейских стран — Дания, Германия, Нидерланды, Финляндия, Люксембург, Латвия и Эстония. Эти государства в гораздо большей степени зависят от ископаемых источников. Лишь около 50% электроэнергии в Германии в 2021 году производилось из возобновляемых источников или атомной энергетики, а в Эстонии на ископаемые источники в 2021 году пришлось почти 70% производства. Кроме того, в Германии находится много крупных производств, которые до сих пор работают на традиционных источниках энергии.

В открытом письме в Еврокомиссию эти страны решительно отвергли идею введения обязательных долгосрочных контрактов на электричество, призвав сделать их добровольными и распространить только на возобновляемые источники энергии. Сторонники этого подхода считают, что сохранение единого рынка электроэнергии и свободного ценообразования поможет преодолеть кризис.

По пути компромиссов

Несмотря на напряженные дебаты по обеим экономическим дилеммам, похоже, что страны ЕС хотят возложить ответственность за выход из тупика на Еврокомиссию.

По результатам саммита ЕС 9 февраля участники одобрили промышленный план «Зеленого курса» и однозначно поддержали расширение государственных субсидий. Однако в следующем пункте заявления участники саммита попросили сделать фонды ЕС более доступными, чтобы «содействовать переходу к зеленой экономике по всему Союзу и избежать фрагментации единого рынка». В итоге Европейский совет сдержанно «принимает к сведению намерение комиссии предложить проект Фонда европейского суверенитета до лета 2023 года для поддержки инвестиций в стратегические секторы». Так что возможность для расширения помощи со стороны ЕС сохраняется, но вопрос, как помочь малым странам, остается открытым.

Как объясняет в комментарии «Новой-Европа» исследователь лаборатории европейской и глобальной экономики в Брюсселе Никлас Пуатье, Европейская комиссия может ослабить правила предоставления государственной поддержки — для этого ей не требуется одобрения всех стран-членов, в то время как создание общеевропейского Фонда потребует согласия всех стран. Поэтому, подчеркивает Пуатье, перед Еврокомиссией и локомотивами ЕС стоит скорее политическая задача — придумать, что можно предложить взамен не самым богатым европейским странам, недовольным грядущим ослаблением правил государственной помощи. Эта задача непростая, особенно учитывая, что некоторые страны, такие как Нидерланды, напоминает Пуатье, выступают и против расширения госфинансирования, и против поддержки ЕС. Несмотря на это, решение, вероятнее всего, будет найдено: ослабление правил господдержки всё-таки уже одобрено Европейским советом, а тяжеловесы европейской экономики хотя бы в этом вопросе придерживаются схожих позиций.

Найти устраивающее всех решение предстоит Еврокомиссии и в случае реформы рынка европейской электроэнергетики.

У предстоящий реформы есть краткосрочные и долгосрочные задачи, которые конфликтуют между собой, объясняет в комментарии «Новой-Европа» Мэттью Джонс, ведущий аналитик европейского рынка энергетики в Independent Commodity Intelligence Services. Главная краткосрочная задача — защитить интересы потребителей в текущих кризисных условиях, введение добровольных долгосрочных контрактов само по себе этого сделать не сможет, переход потребует годы. Радикальная альтернатива — введение обязательных долгосрочных контрактов, которые бы распространялись и на существующие договоры, — защитила бы потребителей от скачков цен, так как затронула бы почти 50% рынка, объясняет Джонс. Но эта мера привела бы к подрыву долгосрочных целей: фактически она закроет для производителей электричества возможность компенсировать издержки от скачков цен на электроносители за счет краткосрочного повышения цен и снизит их прибыль и инвестиционный потенциал. Кроме того, эта мера имеет обратную силу и предусматривает пересмотр уже существующих договоров, так что сейчас сложно представить даже механизм, с помощью которого можно осуществить такие преобразования, считает Джонс.

Вероятнее всего, Еврокомиссия продлит или модифицирует уже существующие меры, в частности принятое осенью 2022 года ограничение на прибыли производителей возобновляемых источников энергии и атомной энергетики, срок которого истекает в июне 2023 года. Эта мера защищает потребителей от скачков цен, но облагает 90% налогом прибыль, которая получена от продажи электричества выше определенной (в зависимости от страны) цены и могла бы быть реинвестирована в развитие возобновляемых источников. Прибегнуть же к радикальным мерам, подытоживает Джонс, означало бы подорвать единый рынок и навредить долгосрочным целям зеленого перехода в энергетике.

В любом случае, готовность стран — членов ЕС делегировать на общеевропейский уровень разрешение глубоких противоречий в экономике — хороший знак для будущего Евросоюза. Это значит, что даже спустя год войны в Украине и несмотря на трудный процесс согласования санкций и выработки совместных мер поддержки Киева вера в возможность достигнуть выгодного всем компромисса лидерами Европы не утрачена.

Больше статей о происходящем в России и в мире читайте в «Новой газете. Европа».