ЕС обещает принять решение о передаче российских активов Украине уже в начале 2024 года. Вот три сценария, из которых выбирает Брюссель

Если решение и примут, то первые переданные Брюсселем суммы будут весьма скромными. Но решение важнее скорее своим политическим измерением, чем реальным финансовым, и, вероятно, запустит изъятие российских замороженных активов в пользу Украины на уровне других западных стран.

Какие подходы к решению проблемы существуют и насколько они могут быть эффективны, разбирался обозреватель международной и европейской политики «Новой газеты Европа» Денис Левен.

В октябре председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что к концу года будет представлен подробный план о том, как использовать российские замороженные активы. Дискуссия о том, как именно это сделать, ведется с весны 2022 года, то есть с самого начала войны. Более того, это уже не первый дедлайн, который устанавливает фон дер Ляйен.

Как утверждается, подготовка решения велась еще в ноябре прошлого года, и тогда в мае источники EUobserver в Еврокомиссии сообщали, что план может быть представлен к началу лета 2022 года. Но ничего не произошло. В июне 2023 года фон дер Ляйен обещала представить проект решения к началу летних каникул, то есть к июлю-августу 2023 года. Результат снова оказался нулевым.

На данный момент к тому, как именно использовать российские активы для поддержки Украины, существует несколько подходов, но каждый из них имеет свои юридические сложности, а кроме того, возможные негативные последствия для экономики самого Евросоюза. Из-за этого у большинства стран ЕС до сих пор остаются сомнения в том, нужно ли предпринимать такие серьезные решения и в такие сжатые сроки.

Так, на закрытой встрече 8 ноября свои опасения на этот счет высказывали представители Франции, Германии и Бельгии. Кроме того, с большой настороженностью к инициативе относятся в главном финансовом институте ЕС — Европейском центральном банке. Там считают, что это может негативным образом сказаться на финансовой устойчивости ЕС и стабильности евро как одной из главных мировых валют.

В итоге если сейчас ЕС решится на использование российских активов для поддержки Украины, то, скорее всего, речь будет идти об очень консервативном сценарии и весьма ограниченном объеме средств. Но даже такое решение может стать важным символическим шагом как для Украины, так и для европейских национальных правительств.

Заморозки у капиталистов

К российским замороженным активам относится разного рода движимое и недвижимое имущество, которое было заблокировано после военного вторжения в Украину и принадлежит либо российскому государству, либо частным лицам, попавшим под санкции западных стран или ЕС.

Сам факт «заморозки» или иммобилизации означает, что Россия и российские олигархи потеряли возможность распоряжаться активами. Но при этом сами активы не перестали быть собственностью России и российских граждан, поэтому теоретически, при желании западных стран, доступ к этим деньгам может быть восстановлен.

К лету 2022 года стало известно о замороженных активах российских частных лиц, попавших под санкции, на общую сумму 27,5 млрд евро. К 2023 году это число выросло до 53 млрд евро.

Заметная часть этих денег — 21,5 млрд евро — находится в ЕС. Но определить, в каких конкретно странах, можно лишь по заявлениям официальных лиц, поскольку сводные списки нигде не публикуются.

Так, «Новой-Европа» удалось установить местонахождение около 16 млрд евро. Первые места в списке занимают Бельгия (3,5 млрд евро), Люксембург (2,5 млрд евро), Германия (2,2 млрд евро), Италия (2,3 млрд евро), Австрия (1,8 млрд евро). Меньше всего замороженных активов оказалось на Мальте (222 тысячи евро) и в Греции (212 тысяч евро).

Из стран вне ЕС больше всего средств заморозили в Швейцарии (7,27 млрд евро), Канаде (84,4 млн евро) и Австралии (41,2 млн евро). Япония и США, которые также входят в группу по блокировке активов, не сообщали об объеме заблокированных средств в их юрисдикциях.

Изъятия у частных лиц

Последнее не помешало, однако, США стать первой страной, которая передала как минимум часть замороженных активов российских олигархов Украине. Решение было принято в мае 2023 года в отношении активов на сумму 5 млн долларов,

принадлежавших попавшему под санкции олигарху Константину Малофееву. Санкции США были наложены на Малофеева еще в 2014 году за финансирование связанных с Россией групп в Крыму в 2013–2014 годах. В 2022 году Министерство юстиции США обвинило олигарха в нарушении санкционного режима. Это стало формальным основанием для суда конфисковать его замороженные активы.

Рамочный законопроект в отношении активов российских олигархов сейчас находится на рассмотрении и в парламенте Эстонии. Он предполагает, что возможные решения о передаче активов будут принимать эстонские суды. В качестве оснований должны выступать конкретные заявки со стороны Украины о том или ином ущербе, который причинила российская армия.

В Эстонии заморожены активы на общую сумму 38 млн евро — они принадлежат нескольким российских олигархам, в частности, Андрею Мельниченко и Вячеславу Кантору.

Однако такие суммы, пусть и измеряемые в миллионах евро, — капля в море даже по сравнению с той финансовой помощью, которую западные страны предоставляют Украине. К концу сентября 2023 года ЕС уже поставил Украине помощь на 82 млрд евро, из которых лишь 25 млрд — помощь военная.

Большой куш

Куда более внушительные цифры представляют собой замороженные активы, которые принадлежат России как государству. Так, страны Большой семерки и ЕС заблокировали активы российского Центробанка на сумму более 300 млрд евро. О том, где они находятся, тоже приходится судить лишь по косвенным признакам. Согласно данным, которые опубликовал Центробанк в 2022 году, в странах, которые впоследствии присоединились к санкциям в отношении России, было размещено 289 млрд евро российских активов: 88 млрд евро — в Германии, 56 млрд евро — во Франции, 52 млрд евро — в Японии, 36 млрд евро — в США, 28 млрд евро — в Великобритании, 16 млрд евро — в Канаде и 12,8 млрд евро — в Австрии.

На момент иммобилизации большая часть этих активов — около 180 млрд евро — оказалась в европейском депозитарии Euroclear. Это частная финансовая клиринговая организация, которая занимается расчетами и обслуживанием операций европейских центральных банков и бирж. Большая часть российских резервов в Европе хранилась в высоколиквидных ценных бумагах — в гособлигациях и ценных бумагах частных компаний. Euroclear в этом уравнении — лишь посредник, который держит эти активы у себя, позволяя управлять ими на биржах для извлечения прибыли разным агентам, в том числе российскому Центробанку или организациям, которых тот нанял.

До начала войны у Euroclear с Россией действовало соглашение, по которому в момент наступления расчетного срока по российским ценным бумагам клиринговая организация должна перевести имеющиеся у нее резервы и прибыль с них обратно в российский ЦБ. Но по факту этого перевода не происходило, поскольку Россия относилась к этим деньгам как к резерву, то есть продолжала их накапливать и инвестировать для получения прибыли.

В 2022 году ЕС наложил на российский Центробанк санкции. В соответствии с ними Euroclear не может выполнить часть соглашения и вернуть имеющиеся у него деньги в Россию, поскольку зарегистрированным в ЕС организациям запрещено проводить любые транзакции с подсанкционными российскими банками.

В результате огромная доля российских государственных активов «осела» на счетах компании-посредника Euroclear.

По такой же схеме еще часть резервов российского Центробанка оказалась заморожена в другой клиринговой компании — люксембургской Clearstream.

Но Euroclear, как и любая финансовая организация, не только продолжает держать деньги ЦБ на своем счету, но и пускает их в работу, то есть продолжает извлекать из них прибыль. Так сумма как бы аффилированных с Россией активов всё время увеличивается.

В Euroclear также застряли и активы российских граждан на общую сумму до 62 млрд евро. После начала российского вторжения и обмена санкционными ограничениями европейские депозитарии прекратили работу с российским Национальным расчетным депозитарием, который входит в группу Московской биржи. Это привело к тому, что выплаты по зарубежным финансовым активам россиян стали скапливаться в европейских депозитариях. Многие пытались судиться с Euroclear в российских судах, но пока что безрезультатно.

Более или менее законно 

Активы российских олигархов сейчас находятся в ведении правительств конкретных стран, и далеко не все из них считают возможным как-то распоряжаться собственностью пусть и попавших под санкции частных лиц. И хотя США и Эстония уже работают над тем, чтобы передать этот тип замороженных активов Украине, это не приоритет. Эти активы не слишком значительны и часто находятся в не очень ликвидной форме вроде яхт.

Сейчас всё обсуждение ведется вокруг того, как передать Украине именно российские государственные активы. И здесь «на столе» лежат три варианта:

• передать все замороженные российские государственные активы Украине в том виде, в котором они на сегодняшний день существуют;
• передать только прибыль, полученную с замороженных активов;
• передать и вовсе только налог, который Россия и так должна была бы уплатить в Европе от полученной прибыли с замороженных активов.

От степени радикальности решения зависят и юридические и экономические проблемы, с которыми предстоит столкнуться.

Полная передача замороженных российских государственных активов Украине несет в себе самые заметные сложности. Во-первых, европейское законодательство, которое предполагает возможность заморозки активов, не делает автоматически возможной их конфискацию. Во-вторых, как уже писала «Новая-Европа», государственные активы обладают иммунитетом — это собственность суверенного государства.

У этого иммунитета есть несколько оснований. Прежде всего, это правовой обычай, который сложился по этому вопросу в международном обычном праве (Customary international law). Кроме того, посягать на собственность суверенного государства прямо запрещают некоторые акты международного права, например Европейская конвенция о государственном иммунитете 1972 года или Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, хотя последняя еще не вступила в силу. Наконец, государственный иммунитет часто обеспечивается национальными законодательствами.

С одной стороны, Россия могла бы рассматривать сам факт заморозки активов как нарушение собственного суверенитета. Москве перекрыли доступ к огромным ресурсам, находящимся в государственной собственности, а значит, нарушили ее право свободно распоряжаться национальным богатством, которое во многом формируется за счет продажи российских природных ресурсов. С другой стороны, однако, это не препятствовало G7 и ЕС заморозить сами активы.

Более того, непонятно, насколько международное право о государственном суверенитете вообще распространяется на государственные активы за рубежом, отмечает в комментарии «Новой-Европа» доктор юридических наук, специалист по международному праву из Австралийского национального университета Антон Моисеенко. Вопросы суверенных иммунитетов регулируются нормами обычного международного права (Customary international law). Эти нормы возникли в результате урегулирования судебных споров. Именно поэтому совсем не очевидно, могут ли эти нормы распространяться на действия, которые предпринимают государства в несудебном порядке, такие как заморозка или конфискация активов.

Больше того, отмечает Моисеенко, конфискация активов может быть вполне законной в контексте «доктрины контрмер» — она, в частности, регулируется статьями об ответственности государств за международно противоправные деяния. Эта доктрина дает государствам возможность принимать такие ответные меры, которые в другом случае противоречили бы международному праву, — как соизмеримый ответ на незаконные действия другого государства.

«Учитывая характер и масштабы продолжающихся нарушений Россией международного права, таких как ведение агрессивной войны, нет никаких сомнений в том, что замораживание ее государственной собственности является пропорциональным ответом, как и большинство других мыслимых невоенных мер», — пишет Моисеенко в статье. Поэтому, несмотря на то, что решение о конфискации будет в первую очередь политическим, его вряд ли можно счесть незаконным.

Использовать прибыль от российских замороженных активов — еще один способ, который сейчас рассматривается. Например, только за прошлый год Euroclear уже извлекла из них 1,28 млрд евро прибыли. Политически это куда более удобный подход — он позволяет снизить количество конфискуемых денег, а значит, будет менее враждебным шагом в отношении России.

С юридической точки зрения, однако, отмечает Моисеенко, это никак не облегчает и не усложняет задачу. Брюссельские власти могли бы использовать аргумент, что прибыль не принадлежит России, но принадлежит Euroclear. В остальном юридический статус этих денег ничем не отличается от самих активов.

Тем не менее в отношении этого варианта западные политики проявляют куда больший энтузиазм. На саммите ЕС в Брюсселе 27 октября главы государств-членов призвали Еврокомиссию подготовить проект решения именно по этим прибылям. Кроме того, подход поддержали в Большой семерке, а также в США устами министра финансов Джанет Йеллен.

Налогообложение — третий способ подойти к проблеме. Так, бельгийская сторона уже заявила, что собирается передать Украине налог, который бельгийское государство собирает с прибыли, извлекаемой Euroclear из российских активов.

Ставка корпоративного налога, применяемого в этом случае, составляет 25%, и, по данным, которые предоставил Брюссель, за прошлый год таким образом уже удалось извлечь 600 млн долларов. По плану бельгийского правительства в следующем году размер фонда, куда Брюссель отчисляет эти деньги, достигнет 1,7 млрд евро. Премьер-министр Бельгии Александр де Кро сообщил, что этот фонд будет использоваться для закупки вооружения и гуманитарной помощи для Украины.

Налоговый подход рассматривают и на уровне ЕС и Большой семерки, только там предлагают ввести на прибыль от замороженных российских активов специальный налог. Можно было бы предположить, считает Моисеенко, что западные политики воспользуются тем, что международное право позволяет облагать налогом суверенные активы в качестве одного из исключений из общих правил суверенных иммунитетов. В таком случае, однако, возникает вопрос — где проходит грань между «конфискацией» и «таксацией»? На уровне 25% или 99%?

В итоге сформировалась обратная зависимость: чем более достижимым выглядит тот или иной подход передачи российских активов Украине, тем меньше суммы, о которых идет речь.

Однако, помимо юридических трудностей, ЕС вынужден при принятии решения оценивать и потенциальный ущерб международной экономической и финансовой системе.

Неизмеримый экономический ущерб

В экономическом отношении главная проблема, которая сейчас активно обсуждается в ЕС, заключается в том, что после решения о передаче российских государственных активов незападные страны могут воспринять это как сигнал и начать выводить свои активы из западных стран. Например, КНР вложила около 1 млрд долларов в гособлигации США. Бразилия тоже держит большую часть своих внешних резервов в долларах. В случае вывода этих резервов западные экономики столкнутся с серьезными долгосрочными рисками, ведь из этих активов финансируется заметная часть их внешнего долга.

Еще одна проблема, которая может возникнуть в таком случае, — возможность ответных мер. Если условное табу на массовую конфискацию активов будет снято, вряд ли что-либо сможет остановить незападные страны от аналогичных мер в случае большой эскалации с США или ЕС. А это значит, что потенциально такое изменение «правил игры» может привести к разбалансировке всей мировой экономической системы.

Основываясь в том числе на этих соображениях, летом 2023 года Европейский центробанк (ЕЦБ) выступил с предостережением: попытка каким-либо способом передать российские резервы Украине пошатнет уверенность в евро как в мировой валюте и повредит финансовой стабильности еврозоны. «Последствия могут быть существенными: это может привести к диверсификации резервов за счет активов, деноминированных в евро, увеличить стоимость финансирования для европейских суверенных государств и привести к диверсификации торговли», — говорилось во внутреннем документе, с которым ознакомились журналисты Financial Times. Кроме этого, может быть подорвано доверие и к европейским гособлигациям как способу размещения внешних валютных резервов. Это тоже большой вызов, поскольку гособлигации — важный источник финансирования национальных бюджетов.

С тем, что такого рода решения будут иметь последствия для европейской экономики и финансов, соглашается в комментарии для «Новой-Европа» и старший научный сотрудник аналитического центра Bruegel Николас Верон. Тем не менее говорить об ожидаемом эффекте, каким именно будет эффект, пока преждевременно, считает эксперт. Слишком многое зависит от того, как именно будет выглядеть финальное решение.

В текущих условиях, замечает Верон, мы вряд ли можем утверждать о том, что оно скажется на «стабильности» евро. Пока речь идет только о «привлекательности» евро как глобальной валюты. 

Но даже такие риски, по мнению Верона, можно до определенной степени купировать — путем расширения коалиции, которая будет участвовать в этом решении. В этой связи критически важна поддержка других западных союзников. Тем более что она уже есть и со стороны стран Большой семерки, и со стороны США. Страны G7 поддерживают использование российских активов для помощи Украины, а со стороны США в поддержку этого решения выступает министр финансов.

Символический жест

Судя по тому, какие колебания испытывает Еврокомиссия в решении о передаче российских замороженных активов Украине и как затягивает его принятие, на данный момент наиболее вероятным выглядит самый консервативный сценарий. В этом случае речь будет идти о передаче лишь 1–2 млрд евро, что на фоне уже поставленной помощи от ЕС выглядит скорее как необязательное дополнение, но точно не как основной источник поддержки.

Однако при любом сценарии передача российских активов будет иметь большое символическое значение. Это решение подчеркнет, что Запад, по крайней мере в лице ЕС, решился на одну из крайних мер по отношению к Кремлю — «разморозил» уже почти на два года подвисший вопрос судьбы российских активов. С приближением второй годовщины начала российского вторжения этот шаг подчеркнет европейскую солидарность с Украиной и, возможно, подтолкнет национальные правительства со своей стороны запустить или ускорить процесс изъятия замороженных активов российских олигархов.